Leonardo GEMMA BRENZONI

L’indennità di espropriazione e la c.d. ritenuta del 20%.

SOMMARIO: 1. Il contesto letterale dell’art. 11 n. 5 segg. L. 413/91. - 2. “Situazione normativa” e intento del legislatore. - 3. Gli atti preparatori della L. 413/91. - 4. L’art. 5 bis (L. 359/1992). - 5. Sulla mancanza di una abrogazione espressa. - 6. Incompatibilità delle due norme. - 7. Sulla illegittimità costituzionale di una applicazione congiunta delle due norme. - 8. L’entrata in vigore del D.P.R. 327/2001. - 9. Il Testo Unico : riordino od organica disciplina?


1. Il contesto letterale dell’art. 11 n. 5 segg. L. 413/91.

Con l’applicazione dell’art. 5 bis L. 359/1992[1] si poteva ritenere che, all’atto del pagamento dell’indennizzo per la espropriazione di aree fabbricabili, come pure del corrispettivo pagato in base all’accettazione in corso di espropriazione o del risarcimento del danno per le occupazioni illegittime (maggiorato questo del 10%), non potesse essere applicata la c.d. ritenuta d’acconto del 20% (art. 11 n. 5 e segg. L. 413/91) sul, già drasticamente ridotto, ammontare corrisposto all’espropriato.

Dalla lettura della norma emerge infatti la cautela usata dal legislatore per non incorrere ancora una volta nelle censure di illegittimità costituzionale in materia di indennizzi, dopo la doppia bocciatura subita, poiché la dichiarazione di illegittimità non aveva colpito solo i criteri informativi sulle espropriazioni contenute nella L. 865/1971, ma anche quelli riproposti con la L. 385/1980 !
Il legislatore “sempre timoroso di una sconfessione ad opera della Consulta”[2] si è preoccupato, al n. 9 dell’art. 11, di escludere l’applicazione della ritenuta sugli indennizzi, ove questi fossero stati assoggettati all’INVIM, ed ha esentato gli eredi dalla denuncia se non per le somme percepite dopo l’apertura della successione.
Il legislatore del 1991 (L. 413) si dimentica addirittura del fatto che l’INVIM, “non si applica all’atto del trasferimento a seguito di espropriazione per p.u. o della cessione in caso di procedura espropriativa per p.u.” (L. INVIM, art. 2 u.co.). Ma anche questa svista, o ripetizione per eccesso di zelo, dato che il problema era già risolto coll’ultimo co. dell’art. 2, su citato, aggiunto nel 1978 alla L. INVIM, denota la quasi ossessiva preoccupazione di evitare sovrapposizione di prelievi
Sotto questo aspetto appare azzardato ipotizzare che quel legislatore, il quale così scrupolosamente si preoccupa di precisare i casi di inapplicabilità, potesse intendere perdurassero i presupposti del prelievo del 20%, giustificabili al tempo della emanazione della L. 413/92, con altri prelievi ben più drastici quali poi attuati con l’art. 5 bis L. 359/92[3].
Preoccupazione di non dare appigli di nessun genere alla legittimità della norma che emerge, come si vedrà di seguito, negli atti preparatori e nel corso del dibattito parlamentare il quale, sul punto in questione, merita l’attenzione dell’interprete, essendo stato l’art. 11 largamente dibattuto, soprattutto da coloro che, pur favorevoli ad una riduzione degli indennizzi, temevano la scure della Corte Costituzionale.
Dalla lettura del n. 9 dell’art. 11 si può comprendere anche il significato politico-economico della retroattività di questa norma “tampone”; la legge del 1991 n. 413 si proponeva, infatti, l’emanazione di disposizioni ad effetto contingente ed immediato come lo denuncia il titolo della legge: “Disposizioni per ampliare le basi imponibili ecc. ecc.”, ma poiché una nuova legge sui suoli, come risulta dal dibattito parlamentare[4], era imminente e ben presente ai legislatori (il 5-bis venne introdotto sette mesi dopo), la ritenuta del 20% avrebbe avuto scarso impatto ove non vi fosse stata la possibilità del tanto discusso e dibattuto, al Senato, recupero retroattivo sulle indennità riscosse, o da riscuotere, corrisposte in base alla giurisprudenza formatasi dopo le note dichiarazioni di incostituzionalità, richiamate anche dalla circolare 194 (che verrà di seguito analizzata).
Solo la retroattività dei tre anni (così ridotti, nel corso del dibattito al Senato, dai 10 e poi 6, iniziali), consentita dal carattere tributario attribuito alla norma, poteva dare un sufficiente contributo all’ampliamento della base imponibile, giacché, con l’avvento dell’art. 5 bis, tutto quanto concerne la parte sostanziale dell’espropriazione per p.u. in senso lato, è coperto da questa norma la quale comprime ad un limite invalicabile il ristoro o, meglio, l’indennizzo agli espropriati[5].


2. “Situazione normativa” e intento del legislatore.

“Dopo le declaratorie di illegittimità costituzionale (sentenze 30.01.1980 n. 5 e 19.07.1983 n. 223) delle disposizioni contenute nella L. 865 del 1971, e della successiva legge relativa alla determinazione delle indennità di esproprio nella parte in cui determinavano l’indennità di espropriazione per i terreni edificabili secondo valori agricoli, si è creato un vuoto legislativo che la giurisprudenza della Cassazione ha cercato di colmare fornendo alcune puntualizzazioni :
a) le censure costituzionali dovevano intendersi rivolte alla determinazione delle sole aree edificabili” … segue b) c) d) … “Pertanto, tutte le indennità di espropriazione sono state determinate sulla base dei suddetti criteri”.
Così si esprime la circolare Min. Fin. n. 194 del 24.07.1998 Dip. Entrate Affari Giuridici 3.
La circolare, non si ferma qui, ma prosegue con una significativa affermazione:
“In questa situazione normativa sono state introdotte le disposizioni contenute nell’art. 11 commi 5 e seguenti della L. 30 Dic. 1991 n. 413”.
Tale precisazione che proviene dal Ministero delle Finanze costituisce un riconoscimento esplicito che quelle norme (ritenuta del 20%) erano da applicarsi in questa situazione, descritta dalla relazione governativa, di cui in appresso al paragrafo 3, non in altra (diversa) situazione.
Con obiettività esemplare, la circolare ministeriale fotografa, si può dire, la situazione e pertanto circoscrive l’applicazione della legge a quello che era, in quella situazione, l’intento del legislatore.
Il criterio allora adottato dalla giurisprudenza e sul quale la circolare sorvola è, come noto, quello previsto dall’art. 39 L. n. 2359 del 1865, cioè il criterio del “giusto prezzo in una libera contrattazione” che la legge 865/71 aveva, tacitamente, abrogato e che la giurisprudenza ha ripreso, al fine di “colmare il vuoto” legislativo, come dice la circolare, che si era creato.
È in questa situazione e non altre che, dopo lungo dibattito parlamentare (Settembre – Dicembre 1991), è stata introdotta nel disegno di legge la norma che poi si è concretizzata nell’art. 11 co. 5 e segg. L. 413/91.


3. Gli atti preparatori della L. 413/91.

Il compito della esegesi dell’art. 11 n. 5 e segg. è agevolato soprattutto dalla relazione del Governo al disegno di legge[6] la quale, nell’illustrare le disposizioni contenute (allora nell’art. 5 del disegno n. 3005) relative alla tassazione delle somme percepite come indennità di espropriazione di terreni suscettibili di utilizzazione edificatoria, ha così precisato e giustificato il significato di questa norma, del tutto innovativa, che si proponeva di limitare gli effetti della consolidata giurisprudenza che si era formata : “Tali disposizioni che trovano giustificazione anche nella nuova configurazione che la giurisprudenza della Corte Costituzionale ha dato all’indennità di espropriazione divenuta un serio ristoro del bene espropriato hanno le finalità di recuperare a tassazione somme che hanno consentito agli espropriati un realizzo prossimo al valore corrente di mercato per terreni i cui prezzi, peraltro sono lievitati in virtù non di un’attività produttiva del proprietario, ma per l’avvenuta destinazione edificatoria in sede di pianificazione urbanistica”.
Anzitutto il Governo riconosce che, di fatto, il realizzo da parte del privato con la “nuova configurazione” (leggasi : applicazione dei princìpi della vecchia legge del 1865 sulle espropriazioni) non è il valore corrente, ma è “prossimo” ad esso, tuttavia afferma un nuovo principio in base al quale questo valore “prossimo al valore corrente” sarebbe causato dalla avvenuta destinazione edificatoria da parte della p.a.. Tale criterio che rappresenta la giustificazione della nuova norma presentata dal Governo in un periodo così difficile seguito alla “nuova configurazione” (dell’indennizzo) è il presupposto su cui si basa l’intera norma relativa ad un prelievo alla fonte, sull’indennizzo ottenuto dall’espropriato, in quel modo e in quella misura.
Questa “nuova configurazione”, che il Governo riconosce “prossima al valore di mercato”, è ben presente nel dibattito parlamentare, anche laddove si confrontano le opinioni di noti esponenti di differenziate sinistre.
Il Sen. Forte dice testualmente: “È strano che a proposito di questi espropri, che nelle more di una legge (che forse alcuni ritardano apposta) di modifica del regime dei suoli, vengono fatti a pieno valore di mercato, vi sia qualcuno (…)”[7].
Il sen. Forte, in polemica con il sen. Libertini, esprime il suo stupore sulle perplessità circa la retroattività, con queste parole: “l’idea di considerare incostituzionale la tassazione delle indennità di esproprio a valore pieno e l’idea stessa che la retroattività tributaria sia incostituzionale”[8].
Due importanti chiarimenti per la interpretazione della volontà del legislatore : si parla, non di legge futura o lontana, ma “nelle more di legge di modifica” e si ribadisce il consenso alla proposta di legge sul presupposto della liquidazione degli espropri (come veniva effettuata in quel momento storico) a pieno valore di mercato e poi ancora a valore pieno!!
Affermazioni, queste, che non sollevarono in Parlamento nessuna obiezione o commento, da parte di relatori di maggioranza o minoranza, tanto esse erano accettate quale presupposto che dava legittimazione alla norma in discussione. I differenti punti di vista, dei giustizialisti – si potrebbe dire – e dei legalitari erano in effetti, oltre che sulla forma del prelievo, sulla legittimità della retroattività, la quale, dai 10 anni della proposta iniziale, venne ridotta a tre.
Che le previsioni di cui all’art. 11 co. 5 e segg. dovessero avere una valenza temporanea in attesa della nuova normativa, non aveva alcun dubbio anche il sen. G. Pellegrino, noto giurista, ripetute volte intervenuto nel dibattito, il quale proponeva, addirittura, che venisse chiarito il limite di efficacia nel tempo della norma “fino all’approvazione delle nuove norme sulla indennità di esproprio”[9]. Proposta che non risulta nemmeno posta in votazione tanto era ovvia, ma ancorché forse inopportuna come proposta, come vedremo in prosieguo[10], era pur chiarificatrice degli intendimenti di coloro che attivamente parteciparono al dibattito.
Il presupposto quindi della legge (art. 11 co. 5 a 9) è sì una plusvalenza, ma è quella, e non altra, ben specificata nella relazione del Governo, che si attua con il “valore pieno” attribuito, ex art. 39 L. del 1965, dalla giurisprudenza, il quale consente cioè un “realizzo prossimo al valore corrente”, come correttamente si era espresso il Governo[11].
Questo presupposto (plusvalenza dovuta a quella, allora nuova, configurazione del meccanismo degli indennizzi) con la legge, posteriore (art. 5 bis. L. 359/1992), la quale dimezza, nel caso più favorevole, il valore di stima, più non sussiste. Ne deriva pertanto la conseguenza che la norma, di cui all’art. 11 L. 413/91, non può essere applicata a situazioni giuridiche diverse da quelle che il legislatore aveva individuato all’atto della sua emanazione.
La legge 413/91 presuppone e si fonda : a) indennizzo quale “serio ristoro”, b) valore (in libera contrattazione) lievitato, c) non per una attività del proprietario, ma dell’ente pubblico.


4. L’art. 5 bis (L. 359/1992).

Caduto con l’emanazione della nuova norma, art. 5 bis. L. 359/92, il presupposto dell’indennizzo, quale ristoro del valore integrale (pieno valore di mercato), venuto meno il “vuoto legislativo”, non può applicarsi il prelievo (ulteriore) dovendosi ritenere l’art. 11 n. 5 e segg. L. 413/91 decaduto per difetto di presupposti[12], quando l’indennizzo venga calcolato, non già ad un valore (lievitato) prossimo a quello di mercato, ma con l’applicazione della nota semisomma come previsto dalla sopravvenuta L. 359/92 art. 5 bis e successive integrazioni e, per di più, su di una stima (del valore base) fatta autoritativamente senza contraddittorio[13].
Non si ravvisa tuttavia contraddizione fra questa ipotesi e quella di abrogazione tacita che ben possono concorrere.
Una significativa sentenza[14] ha insegnato all’interprete che, “in presenza di differenti possibilità interpretative”, occorre scegliere quella “più consona al sistema delle espropriazioni e al dettato costituzionale, secondo cui l’espropriato ha diritto alla giusta indennità[15]”. Le due norme non possono essere lette “separatamente” (ivi) ma vanno lette alla luce di questi princìpi così incisivamente espressi, anche in riferimento al diritto dell’espropriato.
Seguendo tale insegnamento risulta evidente che l’art. 11 L. 413/91 e l’art. 5 bis L. 359/92 non sono due entità astratte che marciano ciascuna per la propria strada, né che la prima sia avulsa dal sistema delle espropriazioni, ma ne fanno parte integrante nel rispetto dei princìpi più consoni “al sistema delle espropriazioni e al dettato costituzionale”, perché si tradirebbe l’intenzione del legislatore, quale emerge anche dai lavori preparatori, determinanti per dare alla legge, in ossequio ad dettato dell’art. 12 prel., una coerente e logica interpretazione[16].
Ambedue le norme hanno una funzione perequativa, che differisce solo nella misura: più lieve la prima, più incisiva la seconda.
Ambedue tendono allo stesso scopo : ridurre l’onere della espropriazione. Del resto l’art. 11 n. 5 non si preoccupa nemmeno di definire il concetto di plusvalenza e nemmeno determina l’imponibile, esso quindi “non è affatto una norma sul reddito perché non colpisce la plusvalenza .. è lo strumento tributario attraverso il quale si vuole raggiungere l’obiettivo della riduzione della indennità di esproprio”[17].
Poiché “l’interpretazione non deve essere altro che la ricostruzione del pensiero del legislatore”[18] si può concludere che in nessun modo risulta una intenzione del legislatore che vada oltre ai presupposti[19], esplicitati dal Governo nella comunicazione al Senato, in base ai quali la norma è stata oggetto di ampio, inusitato dibattito.
Con la conseguenza che non è conforme alla volontà del legislatore l’applicazione cumulativa alla norma di cui l’art. 5 bis L. 359/92, con quella prevista dall’art. 11 n. 5 e segg. L. 413/91.


5. Sulla mancanza di una abrogazione espressa.

A parte le sviste e imprecisioni che accompagnano sempre più frequentemente i dettati legislativi e il fatto che il 5 bis è stato inserito nel corso della conversione del D.L. n. 333[20], si deve osservare che una abrogazione espressa dall’art. 11 n. 5 e segg., nell’art. 5 bis avrebbe potuto incidere sulle situazioni, divenute definitive e quindi non comprese dall’ambito di applicazione dell’art. 5 bis, per le quali il presupposto del pagamento avvenuto ad un valore prossimo al prezzo di mercato non sarebbe venuto a cadere. Per queste rimaneva applicabile la ritenuta del 20%, come in effetti è accaduto, e come lo hanno stabilito le numerose sentenze della S. Corte[21] che si riferiscono tutte a indennità divenute definitive anteriormente all’emanazione dell’art. 5 bis L. 359/92; il quale quindi non poteva trovare applicazione.
Una abrogazione espressa della Legge 413/91 art. 11 n. 5 sarebbe andata contro lo stesso intento del legislatore del 1991, mentre l’art. 5 bis, così come è stato emanato, disponendo per il futuro, pur con la retroattività relativa agli indennizzi ancora in contenzioso ( art. 5 bis co. 6), non ha pregiudicato l’applicazione dell’art. 11 (ritenuta del 20%) per tutte quelle situazioni definitive (in via di esaurimento naturale) che avevano ancora potuto beneficiare del risarcimento a valore di mercato o a “pieno valore”.
Vale la pena di ricordare che una legge interpretativa ben più precisa nei contenuti[22] è stata oggetto di una proposta di legge, ma in effetti è superflua, in quanto l’art. 5 bis L. 359/92 è senza dubbio una norma generale, che tratta compiutamente di tutti i possibili casi di indennizzi per effetto di espropriazioni legittime, cessioni, occupazioni illegittime e non sarebbe pertanto possibile sottrarsi alla applicazione del principio per cui la legge generale posteriore[23] prevale sulla legge speciale anteriore. Non solo speciale, ma contingente.


6. Incompatibilità delle due norme.

Anche a voler prescindere dal carattere di norma generale, l’art. 5 bis appare incompatibile con l’art. 11 L. 413/91. Le due leggi sono norme perequative (perequare : rendere equo); una perequazione di una perequazione non ha contenuto logico né ragionevole. Sarebbe attribuire al legislatore una volontà che non ha espresso.
La minorazione dell’indennizzo non è un’imposta “bensì un modo attraverso cui si realizza la funzione sociale della proprietà” ha rilevato, ancora nel dibattito al Senato, il giurista Sen. Prof. Pellegrino[24] anche perché la norma di cui alla legge 413 del 1991 non può essere vista fuori del contesto in cui viene a trovarsi anche se formalmente appare quale legge tributaria; mentre per quanto attiene alla funzione sociale essa verrà realizzata dal 5 bis, 7 mesi dopo, in modo ben più incisivo.
La stessa Corte Costituzionale[25], nel dichiarare legittime le disposizioni dell’art. 5 bis, offre un ulteriore argomento a sostegno della non compatibilità della ritenuta con il sistema indennitario introdotto dalla L. 359/92 art. 5 bis.
“Giusta e, quindi, legittima”, per la Corte Costituzionale, sent. 283/93 al punto 6.3, “è l’opera del legislatore quando discrezionalmente applichi un bilanciamento tra interesse generale sotteso all’espropriazione e interesse privato, ove questa opera sia sottoposta ad una verifica che consideri:
a) la particolare urgenza e valenza degli scopi che attraverso l’acquisizione dei suoli edificabili … legati alla ripresa degli interventi di edilizia residenziale pubblica .. ecc. ecc.
c) la particolare congiuntura economica nella quale si inserisce la legge emanata avente carattere dichiaramene temporaneo… in attesa di una organica disciplina dell’espropriazione per p.u.”[26].
Abbiamo lasciato per ultima la considerazione sub. b) la quale è in effetti l’unica pregnante e soprattutto suggestiva :
b) “il parallelo obiettivo di perequare il costo della indennità in limiti quanto più possibile aderenti (sic) al valore proprio dei suoli decurtandolo dal valore aggiunto determinato dall’azione della P. Amministrazione che con riguardo ai privati non espropriati viene anche se non interamente , recuperato o attraverso misure ci contribuzione all’atto della edificazione o attraverso la tassazione”.
Ma non abbiamo forse già letto questa considerazione sul valore aggiunto dall’azione della p.a. nella relazione governativa sulla quale si fondava il prelievo del 20% presentato al Senato a proposito dell’art. 11 L. 413/91 ? (riportata integralmente sopra al n. 3).
Questa seconda lettura, espressa dalla massima autorità giurisdizionale conferma la identità teleologica delle due norme, con la conseguenza che la applicazione della legge posteriore generale come dicono le proposte di legge interpretative (v. nota 22) non consente di sommare le minorazioni della legge speciale anteriore a quelle della legge generale posteriore, la quale, sulla base di quanto afferma la C. Costituzionale in relazione all’art. 5 bis, ha identica motivazione e finalità a quella espressa dal Governo all’atto della presentazione della precedente legge 413/91.
La legge posteriore che ha colmato il vuoto legislativo, nel quale la legge speciale anteriore (art. 11 n. 5 e segg.) aveva introdotto quello che – visto ex post – era un temporaneo palliativo, pur basato sugli stessi princìpi della funzione sociale della proprietà e dell’azione della p.a. quale causa principale della lievitazione dei prezzi e quindi dei costi per gli enti esproprianti.
Pertanto anche sotto questo aspetto la legge 359/92, art. 5 bis, la quale in base all’art. 11, 1° co., delle Preleggi dispone per l’avvenire (non interessando in questo contesto la pur ampia, efficacia retroattiva sui procedimenti non definiti), ha tacitamente abrogato la legge 11 n. 5 e segg. L. 413/91 sia per incompatibilità tra le nuove disposizioni e le precedenti[27], ma soprattutto perché la nuova legge, attesa e invocata da molti partecipanti al dibattito legislativo, regola l’intera materia già regolata dalla legge anteriore, legge speciale o eccezionale[28].
Con la conseguenza che la ritenuta del 20% è da ritenersi decaduta o abrogata implicitamente, mentre è certo che la dimostrazione della legittimità di applicazione della ritenuta su indennizzi etc. calcolati in base all’art. 5 bis, non grava, in sede contenziosa, sul contribuente[29] che chieda il rimborso della ritenuta.


7. Sulla illegittimità costituzionale di una applicazione congiunta delle due norme.

Una corretta interpretazione dell’art. 11 n. 5 e segg. L. 413/91 e dell’art. 5 bis L. 359/92 in base alle norme interpretative (art. 12 e 15 preleggi) ne esclude l’applicazione congiunta, quindi esclude la doppia riduzione (a cascata) dell’indennizzo con la conseguenza che non è necessario, in applicazione di quanto stabilito dall’art. 23 co. 2° della L. costituzionale 11.3.1953 n. 87, ricorrere ai princìpi dettati dalla Costituzione.
Tuttavia, alla luce della giurisprudenza costituzionale ove, in ipotesi, si potesse ritenere o dimostrare, perché è questo il nocciolo della questione, ricostruendo il pensiero del legislatore[30] che l’intenzione del legislatore fosse quella di applicare cumulativamente a cascata oltre alla drastica riduzione dell’indennizzo (art. 5 bis) anche il prelievo ulteriore del 20% (art. 11 n. 5 e segg.), ebbene tale interpretazione condurrebbe ad una situazione di palese violazione dei princìpi costituzionali che si enumerano sinteticamente:
A) Violazione dell’art. 42 della Costituzionale.
La esigua misura dell’indennizzo risultante dalla applicazione a cascata dell’art. 11 co. 5 e segg. L. 413/91 (norma contingente ad una situazione temporanea di vacatio legis), dopo che sia stata effettuata la liquidazione (con la decurtazione) a sensi dell’art. 5 bis e successive modificazioni, non costituisce adeguata tutela del diritto di proprietà, costituzionalmente garantito, che risulta compresso oltre ogni ragionevole limite, oltre quelli intesi dalla Corte Costituzionale stessa nelle decisioni nelle quali è stata riconosciuta la legittimità costituzionale dell’art. 5 bis L. 359/92, intervento legislativo che costituisce comunque una misura “profondamente innovativa”, che è valsa ad eliminare le distorsioni connesse al vuoto legislativo determinato dalle sentenze della C. Cost. n. 5/80 e n. 223/83[31].
B) Violazione dell’art. 10 della Costituzione.
Per il mancato rispetto dell’obbligo di conformarsi alle norme di diritto comunitario, in particolare a quanto previsto dalla “Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo” che sancisce, all’art. 1 del Protocollo addizionale alla Convenzione, ratificata con la legge n. 848 del 4.8.1955 (in Lex, 1955, 1465) il diritto di ogni persona al rispetto dei propri beni, così come affermato dalla Corte Europea dei diritti dell’uomo anche in due significative sentenze del 30.5.2000[32].
Illegittime pertanto sono le norme statuali che non rispettino il precetto di cui all’art. 1 del citato Protocollo addizionale in violazione all’art. 10 della nostra carta fondamentale, art. 1 che la Corte di Strasburgo appare particolarmente attenta ad applicare in tema di espropriazioni per p.u. e occupazioni illegittime.
C) Violazione degli art. 3 e 53 della Costituzione.
Per irragionevolezza della scelta del legislatore il quale avrebbe ridotto in misura eccessiva l’indennizzo con un prelievo suppletivo (20%) a sensi dell’art. 11 L. 413/91, a quello già ritenuto al limite della legittimità costituzionale attuato con l’art. 5 bis L. 359/92 per una preponderante valutazione[33] del concorso dell’interesse pubblico, già considerato ampiamente nella determinazione dell’indennizzo in base ai criteri dell’art. 5 bis L. 359/92, la quale colpisce – come ha statuito la Corte Costituzionale – quel plusvalore che deriverebbe al bene espropriato dalla attività della p.a. stessa.
Insussistenza quindi di un bilanciamento dell’interesse pubblico con quello privato, bilanciamento già considerato nella determinazione dell’indennizzo a sensi dell’art. 5 bis e pertanto evidente sussistenza di uno sbilanciamento finale ingiustificato a sfavore del cittadino espropriato[34], con evidente contraddizione tra le ragioni originarie della tassazione dell’indennità di esproprio e la sua applicabilità nonostante il rovesciamento della disciplina indennitaria ex art. 5 bis.
D) Violazione art. 3 e 53 Cost. in relazione a art. 17 L. 504/92.
Infine perché con la soppressione dell’imposta INVIM disposta dal D.lvo n. 504/92 art. 17 n. 6, viene a cadere l’alternativa tra la previsione di cui all’art. 11 L. 413/91 n. 9 e la imposta INVIM e quindi il soggetto di imposta viene a trovarsi in una situazione di sostanziale disparità rispetto a chi disponga liberamente di un’area fabbricabile e chi, soggetto ad espropriazione, è invece gravato dalla predetta imposta o prelievo del 20%, in contrasto con i princìpi sanciti dall’art. 3 e 53 della Costituzione, non avendo il legislatore, in pari tempo all’abolizione dell’INVIM, rimosso la disparità in ordine economico-fiscale che persiste in base all’art. 11 n. 9 in relazione al citato all’art. 17 n. 6 D.lvo 504/92, soppressivo dell’INVIM.


8. L’entrata in vigore del D.P.R. 327/2001.

Col 30 giugno 2003 è entrato in vigore il D.P.R. n. 327 dell’8 giugno 2001, contenente il T.U. delle disposizioni legislative in materia di espropriazione per pubblica utilità[35].
Interessano il problema della legittimità del cumulo, del prelievo del 20% con gli abbattimenti previsti dall’art. 5 bis, gli articoli 35 e 37 del D.P.R. 327/2001.
Con l’art. 35 n. 2, dal titolo Regime fiscale, il T.U. reintroduce la ritenuta d’acconto di cui all’art. 11 L. 413/91 n. 5 e segg., senza che il compilatore del testo, non solo non si sia posto il problema se ciò rientri nella coerenza logica e sistematica della normativa indicata e prescritta dalla legge di delega (L. n. 50/1999 art. 7 sub. d) con la quale si affidava al Governo il riordino delle leggi vigenti, come riportato nella precedente nota, ma, soprattutto, non si sia posto il problema della sopravvivenza della norma contenuta nell’art. 11 n. 5 e segg. della L. 413/91 con la norma generale di cui all’art. 5 bis L. 359/92, riproposta questa nell’art. 37 del T.U. Nessun cenno in proposito è da trovarsi al punto 26.6 della Relazione al Testo Unico del Consiglio di Stato sul citato art. 35[36].
La stessa collocazione dell’art. 35, dal titolo Regime fiscale, il quale precede la norma sostanziale, che stabilisce la misura dell’indennizzo (art. 37), dal titolo Determinazione dell’indennità nel caso di esproprio di un’area edificabile, denota tutta la modestia dell’impianto riordinativo. Quando mai una previsione tributaria, sempre che si voglia considerarla tale e avulsa dal sistema oggetto del riordino, precede la determinazione dell’imponibile? Sembra quasi che il riordinatore, non sapendo che pesci pigliare, né avendo cognizione dei presupposti della L. 413/1991 di cui supra al paragrafo 3,, abbia seguito la semplice successione cronologica delle due norme, l’art. 11 n. 5 e segg. L. 413/91 e l’art. 5 bis L. 359/92, introducendo una normativa, priva di coerenza logica e sistematica, non prevista dalla legge di delega.
Ora se non è dimostrato, come non si ritiene possa esserlo per quanto esposto ai paragrafi da 1 a 6, che intenzione del legislatore fosse la sopravvivenza della norma di cui all’art. 11 L. 413/91 con la nuova determinazione della indennità ex art. 5 bis, cioè in situazioni affatto omogenee, è chiaro che l’art. 35 del T.U. eccede i limiti posti dalla delega legislativa. Questa infatti circoscriveva l’opera del Governo al riordino della materia e non ad apportare una novazione vera e propria sulla base di una interpretazione delle due leggi che, quanto a coerenza logica lascia molto a desiderare. Per cui l’art. 35 è, ad avviso di chi scrive, illegittimo in primo luogo a sensi dell’art. 76 della Costituzione.
Permarrebbero, comunque, oltre all’eccesso di delega legislativa, tutti i vizi, sinteticamente rilevati di illegittimità costituzionale supra al paragrafo 7, dell’art. 35 in relazione all’art. 37 del nuovo Testo Unico, con la differenza che con la sua entrata in vigore per i nuovi espropri, a sensi dell’art. 57 T.U., l’applicabilità congiunta delle 2 norme “riordinate” e, quindi, tradotte nel nuovo Testo Unico, verrebbe sottratta alla giurisdizione del G. ordinario e soggetta solo al controllo costituzionale, mentre resta immutato, per i giudizi pendenti, il controllo del Giudice ordinario sulla interpretazione ed applicazione e delle due leggi 413/91 e 359/92 di cui si è trattato ai paragrafi da 1 a 6.
Per i procedimenti in corso l’art. 57 del T.U. pone come discrimine un fatto negativo e cioè che non sia intervenuta la dichiarazione di pubblica utilità[37].
La data di entrata in vigore ha perciò rilevanza per tutti i giudizi in corso che concernono la applicazione della ritenuta del 20%, pendenti avanti al giudice ordinario, amministrativo, tributario, ai quali si applicano le norme allora vigenti non essendo prevista, dalla legge di delega, retroattività alcuna al D.Lvo n. 27 del 2001.
Ciò ha particolare rilevanza per quanto concerne i rilievi contenuti ai paragrafi da 1 a 6 di questa nota.


9. Il Testo Unico : riordino od organica disciplina?

Al di fuori, a stretto vigore, da quanto qui trattato sulla inammissibilità del cumulo delle due minorazioni dell’indennità di espropriazione, una ulteriore perplessità sembra offrire il testo dell’art. 37 del T.U. su di un problema sul quale mi auguro altri vogliano prestare approfondita e autorevole attenzione.
L’art. 5 bis al n. 1, reca o meglio recava (essendo stato abrogato al n. 133 dell’art. 58 del T.U.) quale premessa una limitazione di carattere temporale “Fino all’emanazione di un’organica disciplina per tutte le espropriazioni preordinate alla realizzazione di opere e interventi da parte o per conto dello Stato, delle regioni …”.
Il significato proprio delle parole secondo la (loro) connessione[38] non da adito a dubbi sul carattere temporaneo della normativa sugli indennizzi[39].
Di tale limite temporale non vi è traccia nell’aart. 37 del T.U.
Ora la domanda cruciale che si pone è se si possa presumere (come pare abbia fatto il riordinatore delle varie leggi sulla espropriazione) che il predetto decreto costituisca quella nuova disciplina dei suoli (in mente Dei e dei legislatori sin da prima del 1991) e, più esattamente, quella organica disciplina cui l’art. 5 bis ha fatto espresso e chiaro riferimento.
Il legislatore del 1992 con la premessa al n. 1 dell’art. 5 bis, ha già risposto : quel testo non è “una organica disciplina per tutte le espropriazioni….” altrimenti la premessa sarebbe priva di senso.
Pertanto il riordino previsto dalla legge 50 del 1999 non poteva sopprimere il carattere temporaneo delle previsioni dell’art. 5 bis, facendo diventare organica quella disciplina che per legge organica non era.
È significativo il fatto che la limitazione temporanea fosse stata posta, quale premessa, proprio in quell’art. 5 bis che, compreso nell’arcipelago legislativo dell’istituto della espropriazione per p.u., ne costituisce, se pur per un tempo limitato, il nucleo sostanziale e che investe il rapporto Stato-cittadino e il vigente principio contenuto nell’art. 834 c.c.. Talché i princìpi sanciti dall’art. 5 bis, inserito, senza dibattito, nella conversione in legge di un precedente D.Legge relativo a tutt’altri argomenti (si veda nota 20 in fine), privo di richiami nella legge la quale disponeva il riordino legislativo delle vigenti norme in materia di espropriazione, trasfuso nella sua parte sostanziale in un D.Legislativo (327/2001) approvato nell’ultima riunione del Governo in carica, in tutt’altri pensieri affaccendato, rischia di essere privo di riconosciuta paternità.
Quale arbitro, facendo uso del fischietto, ha posto termine alla temporaneità dell’art. 5 bis e a questa (nuova) parabola legislativa[40]? Quali le conseguenze di un riesame dei princìpi su cui si è fondata la legittimità costituzionale dell’art. 5 bis ?
I tre argomenti infatti, su cui si è basata la travagliata decisione n. 283 del 1993 della Corte Costituzionale, esaminati al paragrafo 6, perderebbero uno dei tre punti di appoggio; ma fors’anche due, essendo di carattere contingente anche l’argomentazione sub. a), laddove la Corte fa riferimento alla particolare urgenza e valenza degli scopi …. legati alla ripresa degli interventi di edilizia residenziale pubblica accomunate ad un cenno, persino, agli effetti della iniziale liberalizzazione degli affitti coevamente avviata, fatta balenare quasi potesse costituire una indiretta compensazione, mentre l’art. 5 bis si applica in realtà anche a fattispecie ben diverse dall’edilizia popolare. Ma è proprio sul carattere dichiaratamente temporaneo …(in attesa di un’organica disciplina dell’espropriazione per p.u.), che si basa l’argomento sub. d) della Corte riportato in corsivo al paragrafo 6.
L’aver toccato il tasto della temporaneità della norma sugli indennizzi, potrebbe incrinare, anche alla luce dei princìpi riconosciuti dalla Corte Europea dei Diritti dell’Uomo[41], la acquiescenza fin qui cristallizzata ad ormai annosi giudicati, quale la sentenza citata del 1993 della Corte Costituzionale sul tema centrale delle espropriazioni per pubblica utilità e, forse, è tempo che, dopo 10 anni da quella statuizione, che ciò che era temporaneo (e legittimo perché temporaneo) subisca un rinnovato controllo.

1] E. ALLORIO, Diritto processuale tributario, 5° ed., Torino, 1969, 388-392.
2] F. CARINGELLA e G. DE MARZO, Indennità di esproprio e occupazione appropriativa nel panorama normativo-giurisprudenziale, 2° ed., Milano, 1995.
3] V. FALCONE - F. PALERMO - F. CASENTINO, La Costituzione della Repubblica Italiana illustrata con i lavori preparatori, Milano, 1976.
4] F. TESAURO, L’onere della prova nel processo tributario, in Riv. Dir. Fin., 1986, 1, 77 ss.