Francesco TESAURO

Liti catastali: riflessi sull'ICI

SOMMARIO: 1. Impugnazione degli atti catastali. - 2. Impugnazione dell’atto comunale impositivo. - 3. Il valore imponibile dei fabbricati non iscritti in catasto. - 4. Conclusioni.


1. Impugnazione degli atti catastali.

La giurisdizione in materia catastale è stata attribuita alle commissioni tributarie dal D.p.r. 26 ottobre 1972, n. 636, ed, ora, dall’art. 2, comma 2, del D. lgs. 31 dicembre 1992, n. 546. Si tratta di materia distinta da quella strettamente tributaria (contemplata nel comma 1 del citato art. 2 del D. lgs. n. 546), e, perciò, devoluta alle commissioni con norma espressa, distinta da quella che attribuisce alle commissioni la giurisdizione in materia tributaria [1].
Gli atti relativi alle operazioni catastali sono compresi nel novero degli atti impugnabili, a norma dell’art. 19 del D. lgs. 31 dicembre 1992, n. 546, dinanzi alle commissioni tributarie.
La formazione del catasto comporta l’emanazione di atti generali, impugnabili dinanzi al giudice amministrativo, e l’emanazione di atti individuali, impugnabili dinanzi alle commissioni[2]. Sono, in particolare, impugnabili dinanzi alle commissioni gli atti di classamento e gli atti “comunque attributivi o modificativi delle rendite catastali per terreni e fabbricati”, atti che “sono efficaci solo a decorrere dalla loro notificazione”[3].
Il ricorso può essere proposto “dai singoli possessori”[4] dell’immobile contro l’atto attributivo o modificativo della rendita, e deve essere proposto nei confronti dell’ufficio dell’Agenzia del Territorio, da cui proviene l’atto impugnato.
La rendita catastale è determinata dall’ufficio provinciale dell’Agenzia del Territorio, ma è utilizzata da altri soggetti, tra cui l’Agenzia delle Entrate (in quanto titolare dei poteri d’imposizione dei tributi erariali per i quali ha rilievo la rendita) ed Comuni, in quanto soggetti attivi dell’ICI.
Se il ricorso contro l’atto attributivo di rendita è respinto, il risultato del processo lascia in vita l’atto catastale. Se invece il ricorso è accolto, ossia se la rendita è annullata, l’effetto di annullamento vale erga omnes[5]. Vale, cioè, oltre che per i “possessori” e per l’Agenzia del territorio, anche per l’Agenzia delle Entrate e per il Comune. La sentenza di annullamento parziale dev’essere eseguita dall’Ufficio provinciale dell’Agenzia del territorio modificando la rendita iscritta in catasto. La sentenza di annullamento totale obbliga l’Agenzia del territorio al rifacimento dell’atto catastale, in coerenza con i motivi di ricorso posti a base del dictum giudiziale.
I riflessi della sentenza di annullamento nei confronti di soggetti diversi dall’Agenzia del Territorio pongono il problema se il contribuente possa (o debba) proporre il ricorso, oltre che nei confronti dell’ufficio dell’Agenzia del Territorio, che ha formato l’atto catastale, anche nei confronti dell’Agenzia delle Entrate e nei confronti del Comune, in quanto controinteressati.
La risposta è negativa. L’art. 10 del D. lgs. 31 dicembre 1992, n. 546, prevede che il ricorso sia proposto nei confronti del soggetto che ha emanato l’atto impugnato (o non ha emanato l’atto richiesto), escludendo implicitamente che il ricorso possa essere proposto contro altri soggetti (in quanto controinteressati).
Non ricorre neppure una ipotesi di litisconsorzio necessario, poiché tale istituto, nel processo tributario, trova applicazione nei casi in cui venga impugnato un atto che “riguarda inscindibilmente più soggetti” (art. 14, comma 1). La formula, mutuata dal processo amministrativo, allude agli atti che hanno come destinatari una molteplicità di soggetti. Comune ed Agenzia delle Entrate non sono però destinatari dell’atto catastale.
Infine, non è configurabile neppure una ipotesi di litisconsorzio facoltativo, perché Comune ed Agenzia delle Entrate non sono né destinatari dell’atto impugnato, né parti del rapporto controverso (art. 14, comma 3).
In conclusione, il Comune, che sia interessato alla conservazione dell’atto catastale, non può partecipare al processo e ne subisce, indirettamente, gli effetti, perché l’annullamento dell’atto catastale si riflette sull’applicazione dell’ICI. Potrebbe però trattarsi di effetti favorevoli per il Comune, se il valore dell’immobile da assumere come base imponibile (valore contabile) fosse più elevato di quello catastale.
Il Comune potrebbe non essere interessato alla conservazione, ma all’annullamento dell’atto catastale, in quanto ritenuto lesivo dei suoi diritti (quale ente impositore e creditore dell’ICI). Il Comune, però, non è destinatario diretto dell’atto catastale. Non a caso, non è previsto che l’atto catastale sia notificato al Comune, al quale è semplicemente “comunicata” la notificazione dell’atto al possessore dell’immobile censito. Il Comune, ove si ritenga leso da un atto di attribuzione di rendita, non può dunque impugnarlo[6].
Non sembra neppure che il Comune possa agire in giudizio in caso di inerzia dell’ufficio dell’Agenzia del Territorio[7]. Il Comune può chiedere all’Agenzia del territorio di provvedere al classamento[8], ma non può impugnare il rigetto (esplicito o tacito) di simile richiesta, perché non è atto compreso nel catalogo degli atti impugnabili.
Del resto, se un immobile è privo di rendita, il Comune non è privo di mezzi per determinare la base imponibile del tributo; deve determinarla applicando le norme che definiscono la base imponibile degli immobili non censiti.


2. Impugnazione dell’atto comunale impositivo.

L’atto terminale del procedimento catastale non ha, di per sé, effetti fiscali diretti; esso stabilisce, autoritativamente, il reddito medio ordinario di un immobile. Ma non è un atto impositivo: non è atto costitutivo di alcun debito d’imposta.
Ad esso deve però attenersi il contribuente, nel dichiarare le imposte, e devono attenersi gli enti impositori, nei loro atti d’imposizione.
Può dunque accadere che il contribuente impugni la rendita, nei confronti dell’ufficio dell’Agenzia del Territorio, ed impugni, separatamente, l’atto impositivo dell’ICI, emesso sulla base della rendita.
L’atto attributivo di rendita, come già osservato, è atto autonomamente impugnabile nei confronti dell’Agenzia del Territorio[9]. Da ciò però non può trarsi la deduzione che, delle questioni relative alla rendita, è “precluso il loro apprezzamento in un giudizio concernente la fase successiva del procedimento impositivo”[10] (ossia in un giudizio di impugnazione di atti impositivi emessi sulla base della rendita).
L’atto attributivo della rendita e quello impositivo non sono “fasi” d’un unico procedimento impositivo. Il primo è atto dell’Agenzia del Territorio ed ha per effetto il censimento d’un immobile, con attribuzione di rendita; il secondo, invece, è atto di un ente impositore (Agenzia delle Entrate, o Comune), ed ha effetti costitutivi del debito d’imposta.
Non è dunque applicabile la regola secondo cui ogni atto della sequenza di atti impugnabili è censurabile solo per “vizi propri” (regola che riflette, nel processo tributario, l’inammissibilità, nel processo amministrativo, di ricorsi contro atti confermativi o esecutivi).
L’atto impositivo non è atto esecutivo dell’atto catastale: esso assume la determinazione catastale della rendita come elemento di fatto della base imponibile, da cui scaturisce il debito d’imposta. I vizi della rendita, dunque, sono vizi dell’atto catastale che si riflettono sull’atto impositivo. E possono esser fatti valere contro l’atto impositivo, come vizi suoi propri, se non sono “coperti” dalla definitività dell’atto catastale.
Se l’atto attributivo di rendita è divenuto definitivo, il “possessore” dell’immobile non può rimetterne in discussione il contenuto, allegando i vizi della rendita nei ricorsi contro atti successivi. Trattandosi di atto individuale, autonomamente impugnabile dinanzi alle commissioni tributarie, l’atto attributivo di rendita, che sia divenuto definitivo, non può essere disapplicato in sede di impugnazione dell’atto impositivo.
Se invece l’atto catastale non è definitivo, perché pende il processo d’impugnazione contro di esso, il contribuente può allegare, nel ricorso contro l’atto d’imposizione, i vizi dell’atto attributivo di rendita. Si tratta insomma di allegare un vizio che, dal primo atto, si riflette sul secondo[11].
Il giudice del ricorso contro l’atto impositivo può sospendere il processo, in attesa che venga definitivamente deciso il ricorso contro l’atto catastale, o conoscerne incidenter tantum.


3. Il valore imponibile dei fabbricati non iscritti in catasto.

Agli effetti dell’Ici, per gli immobili non iscritti in catasto bisogna distinguere: quelli classificabili nel gruppo D sono valutati in base al costo storico, desunto dalla contabilità dell’impresa (art. 5, comma 3); per gli altri, il valore è determinato “con riferimento alla rendita dei fabbricati similari già iscritti” (art. 5, comma 4).
Il R.D.L. 13 aprile 1939, n. 652, prevede, agli artt. 3, 30 e 28, che i possessori devono dichiarare le nuove costruzioni (e le relative variazioni), mentre l’art. 12 (sostituito dall’art. 2 del D.Lgs. 8 aprile 1948, n. 514) attribuisce all’esclusiva competenza dell’UTE (ora: Agenzia del Territorio) la formazione del (nuovo) catasto edilizio urbano.
Il Decreto ministeriale 19 aprile 1994, n. 701 (regolamento per l’automazione delle procedure di aggiornamento degli archivi catastali e delle conservatorie dei registri immobiliari) prevede, all’art. 1, che il titolare di diritti reali, in caso di costruzione di un nuovo immobile, o di variazione di immobili preesistenti, debba presentare una dichiarazione, indicando dettagliatamente tutti i dati e le notizie necessarie per l’iscrizione in catasto dell’immobile, con attribuzione di rendita, senza visita di sopralluogo.
La rendita indicata dal possessore, a norma del comma 3 dell’art. 1 del citato Decreto ministeriale, è acquisita dal catasto come «rendita proposta». Spetta poi all’ufficio dell’Agenzia del Territorio determinare la rendita catastale definitiva, entro dodici mesi[12].
Si discute sulla conseguenza dell’inutile decorso dei dodici mesi.
È stato sostenuto che la rendita catastale definitiva non può derivare da un presunto silenzio-assenso, ma richiede una esplicita manifestazione di volontà, che, a norma dell’art. 74 della legge n. 342 del 2000, ha natura recettizia[13]. Occorre dunque, secondo questa tesi, un atto esplicito, che deve essere portato a conoscenza del destinatario mediante notificazione (e di cui deve essere data “comunicazione” al comune interessato).
Secondo la tesi dell’Amministrazione finanziaria, invece, l’inerzia dell’ufficio è da intendere come silenzio-assenso, per cui la rendita "proposta", dopo dodici mesi, diviene definitiva[14].
È stato anche notato che l’art. 1, comma 3, del regolamento, prevede che l’ufficio determini le rendite definitive entro dodici mesi, con mezzi di accertamento informatici o tradizionali, anche a campione, ed usando (anche) “algoritmi di classamento automatici”. Ciò consente un controllo generalizzato delle dichiarazioni, per cui il decorso di dodici mesi senza rettifica della dichiarazione non significa inerzia ma “determinazione amministrativa implicita”, ossia “classamento tacito”[15].
Si aggiunga che la tesi del classamento tacito (o del silenzio-assenso) comporta che l’amministrazione, nel termine annuale, può anche limitarsi a contestare la correttezza del classamento proposto. In tale ipotesi, non vale la tesi del silenzio-assenso, ed il classamento dovrà essere determinato con un atto esplicito[16].
A conclusioni identiche si perviene nel caso in cui l’amministrazione rettifichi la dichiarazione, e la rettifica venga annullata. Se, alla “rendita proposta”, sia seguito un atto espresso di attribuzione di rendita, la proposta del contribuente perde ogni valore. Né rivive in caso di annullamento dell’atto di attribuzione di rendita, perché, in una simile ipotesi, non si è avuto un contegno di silenzio, che possa essere inteso, ex post, come assenso.
La tesi del classamento tacito (o del silenzio-assenso), può valere solo per gli immobili a destinazione ordinaria, che sono oggetto di classamento in base alla tariffa; non può valere per gli immobili che richiedono la “stima diretta”.
Per questi immobili, quindi, è da escludere che, dopo la presentazione della proposta di rendita, l’immobile debba considerarsi accatastato e che, quindi, il Comune debba determinare il valore del fabbricato sulla base della rendita proposta dal contribuente.
Quale sia il valore della rendita proposta in materia di ICI deve essere verificato alla luce della disciplina di tale imposta.
La “rendita proposta” è stata introdotta da un regolamento emanato in forma di Decreto ministeriale (D.M. 19 aprile 1994, n. 701), e non con decreto del Presidente della Repubblica. Non si tratta, dunque, di un decreto delegato, che poteva introdurre deroghe alla legislazione[17].
Nella disciplina originaria dell’ICI (che è anteriore al regolamento) non era prevista la “rendita proposta”; né il regolamento, che ha introdotto la “rendita proposta”, poteva apportare modifiche alla legislazione ICI. E’ stato però previsto, con apposita norma, che la procedura di cui al D.M. 19 aprile 1994, n. 701, possa essere esperita (solo) per gli immobili oggetto di leasing[18]; e ciò conferma che la “rendita proposta” non vale per gli altri immobili.
I Comuni, quindi, in presenza di una semplice “rendita proposta”, debbono considerare l’immobile come non censito, e quantificare il valore, a secondo del tipo di immobile, in base alla rendita dei fabbricati similari o in base alla scritture contabili.


4. Conclusioni.

La base imponibile dell’imposta comunale sugli immobili, secondo l’art. 5, comma 1, è il valore degli immobili. Il valore degli immobili non è, però, il valore corrente, liberamente determinabile dall’ente impositore, ma è un valore predeterminato.
Per gli immobili censiti, il valore, da assumere inderogabilmente come base imponibile del tributo, è un multiplo della rendita catastale[19]. Se la rendita catastale non è adeguata, i Comuni non hanno modo di ottenere che il tributo sia basato sul valore reale.
La potestà impositiva del Comune è “bloccata” da un lato, dall’obbligo di assumere, come base dell’immobile, un multiplo della rendita catastale. Ed è limitata, dall’altro, dal dover assumere i dati contabili.
Si può dubitare della costituzionalità di tale sistema normativo. Sotto un duplice profilo: in quanto pone delle presunzioni assolute, in ordine al valore degli immobili, impedendo, sia al Comune, sia ai contribuenti, di contrapporre il valore reale a quello catastale (art. 24 Cost). Inoltre, in quanto limita l’autonomia tributaria dei Comuni, subordinandone l’attività impositiva alle determinazioni dell’Agenzia del Territorio (art. 5 Cost.).

1] E. ALLORIO, Diritto processuale tributario, V ed., Torino, 1969, p. 294.
2] V. CAIANIELLO, Manuale di diritto processuale amministrativo, Torino, 1988, 769.
3] S. MENCHINI, Il giudicato civile, Torino, 2002, 185.
4] G. SALANITRO, Profili sostanziali e processuali dell’accertamento catastale, Milano, 2003.
5] M. TRIMELONI, Catasto fabbricati e ICI: la posizione del Comune. Interrogativi sulla tutela giurisdizionale dell’ente, in Fin. Loc., 2003, 876.